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公布了《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》。征求意見稿將行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲。專家建議，降低未成年人行政拘留執(zhí)行年齡應(yīng)當(dāng)慎重，同時(shí)，對(duì)違反治安管理的未成年人不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單采取成人化的處罰模式，特別是應(yīng)十分慎重適用行政拘留等拘禁類措施，建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設(shè)置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預(yù)防功能的干預(yù)措施。

將行政拘留的執(zhí)行年齡降低至14周歲值得商榷

征求意見稿第二十一條取消了現(xiàn)行《治安管理處罰法》已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規(guī)定，同時(shí)將初次違反治安管理不執(zhí)行行政拘留處罰的年齡范圍從之前的“已滿16周歲不滿18周歲”修改為“已滿14周歲不滿18周歲”。

上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長(zhǎng)姚建龍教授告訴中國(guó)婦女報(bào)·中華女性網(wǎng)市場(chǎng)調(diào)查研究員，如果這一修訂條款獲得通過，那么最長(zhǎng)可以達(dá)到20天拘留這一最嚴(yán)厲的行政處罰措施將可以突破原有法律限制，適用于已滿14周歲不滿16周歲的未成年人(簡(jiǎn)稱“年幼少年”)。顯然，這一修改是對(duì)近年來由于低齡未成年人違法犯罪行為得不到有效規(guī)制，而引起社會(huì)廣泛關(guān)注甚至是公眾強(qiáng)烈不滿的“積極”回應(yīng)。

姚建龍并不贊同該條款的修改。他認(rèn)為，未成年人實(shí)施具有社會(huì)危害性行為最相關(guān)的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。現(xiàn)行《治安管理處罰法》完善了違法責(zé)任年齡的規(guī)定，建立了與《刑法》刑事責(zé)任年齡制度相銜接的違法責(zé)任年齡制度，規(guī)定了未滿14周歲不承擔(dān)違法責(zé)任、已滿14周歲不滿16周歲相對(duì)負(fù)違法責(zé)任、已滿16周歲承擔(dān)違法責(zé)任但未滿18周歲的應(yīng)當(dāng)從輕或減輕違法責(zé)任。征求意見稿取消已滿14周歲不滿16周歲拘留決定不執(zhí)行規(guī)定，相當(dāng)于取消了相對(duì)負(fù)違法責(zé)任年齡階段，將打破與刑事責(zé)任年齡的銜接匹配關(guān)系，在立法技術(shù)上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依據(jù)。

姚建龍告訴市場(chǎng)調(diào)查研究員，征求意見稿對(duì)于已滿14周歲不滿16周歲年幼少年的輕微罪錯(cuò)行為貿(mào)然降低年齡適用行政拘留，是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持且為立法明確的“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”公然違背，也與國(guó)外社會(huì)治理中“輕輕重重”刑事政策的成功經(jīng)驗(yàn)背道而馳。違背國(guó)際公約關(guān)于剝奪少年人身自由僅應(yīng)作為萬不得已措施的要求。

此外，姚建龍認(rèn)為，迄今為止，除了媒體報(bào)道與關(guān)注的個(gè)案外，沒有任何嚴(yán)謹(jǐn)研究支持降低行政拘留執(zhí)行年齡的必要性，對(duì)于降低行政拘留的年齡將大量低齡輕微罪錯(cuò)未成年人投入拘留所可能帶來的成本、風(fēng)險(xiǎn)等也缺乏必要的預(yù)判性研究。

“擬降低未成年人行政拘留執(zhí)行年齡有百害而無一利。”浙江省寧波市海曙區(qū)人民檢察院未檢科科長(zhǎng)王英告訴市場(chǎng)調(diào)查研究員，征求意見稿取消了已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規(guī)定，違反了少年宜教不宜罰的現(xiàn)代少年司法理念，違反了古今中外少年犯罪學(xué)總結(jié)的實(shí)證研究規(guī)律，即未成年人的生活環(huán)境和教養(yǎng)方式在未成年人走上違法犯罪道路上具有不可推卸的作用。

在未檢辦案中，王英發(fā)現(xiàn)，成年累犯80%以上有未成年人時(shí)期的不良行為、嚴(yán)重不良行為或者違法犯罪經(jīng)歷。而未成年人時(shí)期的拘留和監(jiān)禁對(duì)于阻止他們走上犯罪道路并無太大的幫助，反而讓他們?cè)谌鄙俜止芊盅旱那闆r下，掉進(jìn)大染缸，學(xué)到更多的犯罪知識(shí)和技巧，人格被異化。

行政拘留不宜用在未成年人身上

“行政拘留不宜用在未成年人身上，沒有效果，反而起壞作用。”中國(guó)刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)少年司法專業(yè)委員會(huì)主任、北京師范大學(xué)教授宋英輝告訴市場(chǎng)調(diào)查研究員，現(xiàn)行處罰法及修改意見的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人視角。未成年人實(shí)施違法行為，是其心理行為偏常的外部表現(xiàn)。這種心理行為偏常受多種因素影響而形成，對(duì)其干預(yù)矯治通常需要一定的時(shí)間。行政拘留時(shí)間短，又沒有專業(yè)干預(yù)措施，無法從根本上解決未成年人實(shí)施危害行為的問題，反而可能造成負(fù)面影響，既與未成年人保護(hù)的方向相悖，又無助于改善社會(huì)治安秩序。

在宋英輝看來，行政拘留難以對(duì)未成年人起到預(yù)防作用。未成年人實(shí)施危害行為，具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來看，大多違法未成年人深受家庭監(jiān)護(hù)缺失、父母教養(yǎng)不當(dāng)、學(xué)校教育偏差、社會(huì)消極環(huán)境或不良資訊的影響。從個(gè)體自身因素來看，此年齡階段的未成年人身心處于過渡、發(fā)展的不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中：在腦發(fā)育方面，盡管腦的重量和容積基本達(dá)到成人水平，但是大腦機(jī)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于成年人，特別是前額葉皮層遠(yuǎn)未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱;在心理方面，處于“第二次危機(jī)”的青春期(12周歲左右至18周歲)，內(nèi)心充滿矛盾，情緒容易波動(dòng)，具有很強(qiáng)的叛逆性、沖動(dòng)性。因此，在外界不良環(huán)境的影響下，未成年人容易不計(jì)后果，實(shí)施危害行為。

“對(duì)未成年人予以行政拘留，臨時(shí)限制人身自由，的確可以暫時(shí)隔斷他們與不良社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系，在短時(shí)間內(nèi)防止他們繼續(xù)實(shí)施違法行為，但作用非常有限。”宋英輝說。

宋英輝認(rèn)為，行政拘留會(huì)給未成年人的社會(huì)化造成負(fù)面影響。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環(huán)境會(huì)發(fā)生巨大變化，這會(huì)對(duì)未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響，甚至有可能促成其形成反社會(huì)人格，導(dǎo)致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。

應(yīng)完善未成年人罪錯(cuò)行為干預(yù)措施體系

“我國(guó)目前的確存在低齡未成年人違法犯罪‘一放了之’和‘一罰了之’的弊端，對(duì)這一群體的違法犯罪缺乏必要且科學(xué)有效的干預(yù)措施。”姚建龍說，這一問題的存在屬于頂層設(shè)計(jì)缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應(yīng)激修訂”簡(jiǎn)單動(dòng)用拘留這一最為嚴(yán)厲行政處罰措施所能彌補(bǔ)與修正。

姚建龍認(rèn)為，作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續(xù)保留原有關(guān)于未成年人適用行政拘留的年齡規(guī)定，將行政拘留的執(zhí)行年齡限定為已滿16周歲，同時(shí)應(yīng)考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

姚建龍建議，宜將未成年人“違法”行為的干預(yù)從《治安管理處罰法》等行政法中剝離出來，作為《預(yù)防未成年人犯罪法》的調(diào)整對(duì)象。也就是說，在未來公安機(jī)關(guān)將主要依據(jù)特別法《預(yù)防未成年人犯罪法》(或者《少年司法法》)，同時(shí)結(jié)合普通法《治安管理處罰法》來處理未成年人違警行為。對(duì)于未達(dá)到特定責(zé)任年齡的低齡未成年人罪錯(cuò)行為的干預(yù)，也將主要由專門的《預(yù)防未成年人犯罪法》調(diào)整。此外，建議盡快啟動(dòng)《預(yù)防未成年人犯罪法》的修訂，完善包括虞犯行為(或稱不良行為)、違警行為、觸法行為、犯罪行為的未成年人罪錯(cuò)行為干預(yù)措施體系，重點(diǎn)增設(shè)和完善具有“提前干預(yù)”和“以教代刑”特征的保護(hù)處分措施，建立獨(dú)立的少年司法制度。

“未滿14周歲未成年人不負(fù)刑事責(zé)任，也不受行政處罰，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無法管制未滿14周歲嚴(yán)重不良未成年人，建議采取相關(guān)措施。”貴州省檢察院未檢處副處長(zhǎng)謝樹紅告訴市場(chǎng)調(diào)查研究員。

宋英輝建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設(shè)置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預(yù)防功能的干預(yù)措施，具體包括警察訓(xùn)誡、改正計(jì)劃、轉(zhuǎn)入專門學(xué)校、對(duì)家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督與支持。

對(duì)于具體條文，宋英輝建議修改《治安管理處罰法》時(shí)，在第一章(總則)第五條第三款后，補(bǔ)充增加“對(duì)違反治安管理的未成年人實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則。”

“整合第二章(處罰的種類和適用)有關(guān)未成年人的相關(guān)規(guī)定，在適當(dāng)位置單獨(dú)設(shè)置為一條。”宋英輝說，具體條文為：已滿12周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，根據(jù)案件情況，可以交由學(xué)校進(jìn)行告誡，或者公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，必要時(shí)成立幫教小組，制定改正計(jì)劃，進(jìn)行跟蹤幫教。公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要責(zé)令未成年人或其監(jiān)護(hù)人履行以下義務(wù)：向被害人致歉和賠償，遵守行為規(guī)范，接受教育矯治，參加校內(nèi)或社區(qū)服務(wù)，接受保護(hù)觀察，改進(jìn)家庭教育。經(jīng)訓(xùn)誡仍不改正的，可以依法轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。不滿12周歲的人違反治安管理的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教，有關(guān)機(jī)關(guān)和部門予以支持、監(jiān)督。監(jiān)護(hù)人拒不履行以上規(guī)定義務(wù)的，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法規(guī)定予以治安處罰。

謝樹紅建議，征求意見稿第十二條，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。”增加一部分內(nèi)容，“是學(xué)生的，由公安、檢察等司法機(jī)關(guān)、學(xué)校共同對(duì)其進(jìn)行警示教育”。

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》節(jié)選：

第十一條 已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。

對(duì)違反治安管理時(shí)不滿十八周歲的人違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供，但公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國(guó)家規(guī)定進(jìn)行查詢的除外。依法進(jìn)行查詢的單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)被封存的違法記錄的情況予以保密。

第二十一條 違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：

(一)已滿十四周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的;

(二)七十周歲以上的，但是二年內(nèi)曾因違反治安管理受過行政拘留處罰或者曾受過刑事處罰、免予刑事處罰的除外;

(三)懷孕或者哺乳自己嬰兒的。